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学术交流
王敬波:面向分享经济的合作规制体系构建
阅读:37次    发布时间:2020-8-24
 

作者:王敬波(中国政法大学法治政府研究院 教授)

原载:《四川大学学报(哲学社会科学版)》2020年第4期

 

【摘    要】分享经济的发展挑战传统以政府为中心的规制体系,政府、平台公司、经营者、消费者等多主体合作的共治型规制体系是发展方向。适应分享经济的规制工具需要重新组合,应由传统上多重行政许可的市场准入变革为简化事前许可和平台审核相结合的准入机制。政府和平台合作制定行业标准,平台负责审核和监督,政府承担监督平台和经营者的双重功能。充分发挥信息在分享经济中的作用,将信息规制工具和信用体系建设深度组合。全面引人符合分享经济的内生逻辑的责任保险制度。

【关键词】分享经济;合作规制体系;规制工具革新

 

分享经济在现阶段主要表现为利用网络信息技术,通过互联网平台将分散资源进行优化配置,提高利用效率的新型经济形态。分享经济作为全新的经济模式,打破了传统法律意义上的经营权的边界,对于以政府为中心的传统监管体制构成严峻挑战。如果将分享经济拉回到传统管制体系中,无异于削足适履,但是任由分享经济发展,可能会导致市场失灵甚至失控等难以预料的后果。因此,在审慎监管的原则下,改革以政府为中心的规制体系,创新监管方式,重构监管体系已经成为业界共识。分享经济的发展带来的众筹金融、网约车的合法性以及不正当竞争、雇佣与劳动关系、消费者保护、用户隐私和数据安全等监管难题均引起较多讨论。由于互联网平台的法律地位不明确,各方法律责任不清晰,使得平台要么承担过多的公法义务,要么规避法律责任,甚至成为违法者的天堂,无法有效参与监管体系。本文试图研究以合作规制为导向构架政府、平台公司、经营者、用户共同参与的规制体系及监管工具的革新。

一、以合作为特征的规制体系再造

传统经济模式下,政府通过设置市场准入门槛、监督经营行为等发挥作用。我国监管体制是根据行政管理部门的管理权限划分的,无法适应互联网的融合环境。每当出现一种新技术或者新业态,就必须不断划分管理职责,重新确定主管部门,否则就会无人管理或者争权夺利。规制者往往易为传统行业所俘获,倾向于将现有的规制手段适用于新兴行业。适应分享经济的规制体系变革不是降低规制或者“去规制”(deregulation),而是再造规制体系。分享经济的迅速发展打破了依据传统经济模式构建起来的法律制度的平衡,倒逼监管体系的重构和法律制度的完善。各国政府均面临如何监管分享经济的挑战,不同的国家采取不同的态度,从完全禁止的极端到很少、甚至不管的另一个极端。当遭遇市场创新时,受规制手段所限,规制机构倾向于采取“全有全无”(all-or-nothing)的规制策略,或是将新兴行业视为传统行业的变形,纳入既有的规制框架之内,或是将此类市场创新界定为非规制行业,任由其“野蛮生长”。分享经济需要国家法律制度和监管体系更多实质性的变化。坚持包容审慎的监管原则, 探索建立政府、平台企业、行业协会以及资源提供者和消费者共同参与的分享经济多方协同治理机制, 需要在政府、平台公司和参与者之间重新分配规制责任。

(一)合作规制是分享经济的必然结果

分享经济依赖“互联网+”的经济模式,具有网络化、分散性、中心的移转、非组织性等特点。合作规制与分享经济之间具有天然的相关性。首先,分享经济的发展带来的不仅是经济模式的变化,也是社会成员间协同生活方式的产生,并且有望在此基础上重构社会关系,革新社会制度。社会成员间分享时间、技能、知识、服务、产品等无形和有形资产。在不改变所有权的情况下,使用权范围扩大,压缩了私人独占专用物品的空间,扩大了公共物品和半公共物品的范畴,推动了社会共有形式的跃迁。分享经济下私域和公域之间的界限、公共物品和私人物品之间的边界模糊,政府基于公共物品和公共安全需要而介入私域的必要性和可能性提高。其次,共享经济带来极大的外部性,经营权的边界不断扩大, 私人作为经营者进入市场供给侧的门槛降低,低成本交易带来更多的市场参与主体,被监管对象无限扩 大,政府监管能力不足难以避免。分享经济下“互联网平台+海量个人”的模式颠覆了传统意义上以公司作为市场主体的结构。第三,互联网本身具有虚拟性、广域性、即时性、互动性等特点,大大增加监管的难度,限于监管成本、人力、技术条件,政府直接监督分享经济的参与者在现实中难以实现。政府需要联合利益相关者采取新的规制方式介入。这种规制方式不同于纯粹的自我规制和政府规制,而是多元主体共同参与下的合作规制。在新治理模式下,公私之间的互相依赖使得政府与社会的分界逐步淡化,越来越向伙伴关系发展,“平等地分担任务和责任,用合作来取代单方的努力,无论是透过国家或是市场”。“管制的责任,应由全部或大部分的行为者来共同承担”。面对全社会共同参与的经济模式, 任何单一力量的监管都无法覆盖。因为解决问题的能力分布在各个行为者之间,必须依靠政府、社会、 消费者、第三方等共同参与的合作治理机制才能实现有效监管。第四,分享经济模式下的监管对象在实、虚之间切换。例如,020模式在线上依托互联网平台,在线下依赖提供服务的实体商家。单一的线上或者线下监管都不全面,需要建立线上和线下合作模式。

(二)利益趋同是合作规制得以实现的基础

平台、参与者的利益具有趋同性是合作规制实现的基础。平台具有很强的动力去扩大规模以获得利润。供应者的收益与参与者的数量成正比,消费者也希望更多人参与市场以提高选择余地。因而平台、商户、用户在这一利益点上具有高度同质性。利益的一致性使其产生合作性的激励机制,为平台自我规制奠定利益基础。平台和参与者具有通过自我规制,树立良好形象,最大限度吸引参与者的正向激励。平台和参与者的私人利益与公共利益之间并不一定相互排斥,平台生存之道在于撮合交易,这也符合参与者的利益。为促进交易完成,公开商户的经营状况、用户评价等信息,既有利于平台扩大规模的目标,也符合消费者权益保护的公共利益。在互相包容的条件下,平台自我规制和政府规制希望达成的目标呈现出一致性。政府规制和平台规制之间存在权力共享的互补性。由于企业并无义务向社会公开评论与反馈,公众无法通过平台获得相关的评论,政府的参与有助于提高透明度。平台和政府具有合作控制交易规则的可能性。在传统交易模式下,即使政府或者市场组织者制定了交易规则,但是在物理空间下,对其利用者的约束力很难根植于交易过程中,这也是造成监管难点和盲点的一个重要原因。但是在互联网环境中,平台提供者对于交易参与者的支配和控制能力极大增强,有能力将交易规则直接内化为交易过程的设定,不满足条件者,无法完成交易过程。因此政府单独或者与平台合作制定的交易规则可以具有直接的实施效力。

二、分享经济组织的类型及合作规制体系的构成

互联网商业模式多样,平台的类型越来越多,在交易的不同阶段扮演不同的角色,任何单一的定位都无法全面和准确地界定分享经济,比较科学的方法是根据互联网经济的运营模式、平台的功能和作用、各方的权利和义务等综合判断平台的法律地位,根据平台在交易中的角色确定平台的法律责任。佩伦和科济涅茨以“平台中介性程度(Extent of Platform Intermediation)”和“社会性程度(Extentof Consociality)”两个维度作为主要依据,将横向交易市场的组织模式分为四种典型类型:(1)用户连接型(Forums Connect Actors),产品与服务直接在用户之间流动,基于该模式的组织具有高社会性,平台的中介性程度很低。(2)用户赋权型(Enablers Equip Actors),此类功能是帮助个人用户提供产品和服务给其他用户,社会性和平台中介性程度都很低;(3)用户匹配型(Matchmakers Pais Actors),组织作为供需双方的匹配者,社会性和平台中介性程度均很高;(4)交易中心型(Hubs Centralize and StandardizeService Flows),平台作为交易核心节点,中介性程度很高,但是具有较低的社会性。我国上述四种类型的分享经济组织都存在,比较主要的是用户匹配型和交易中心型。

分享经济的规制体系是平台、用户(含经营者和消费者)、政府三方共同参与下形成的合作体系,任何一方不可缺位。合作规制体系的基本原则是以最少的管制实现最大的效益。在这样一个多边参与的合作监管体系中,政府、平台、参与者各方的法律地位及其权责如何界定,是研究分享经济合作规制体系构造的基础。各方所处地位和权利义务,不能一概而论,需要根据不同的商业模式和类型确定平台、用户和政府规制的结合。

(一)交易中心型模式

ofo小黄车等共享自行车平台产品统一采购自行车进行投放,产品和服务标准化,致使其社会性减弱,平台主要作为交易中心存在。共享单车在方便交通的同时,也存在产品同质化严重、投放过量造成的资源过剩、乱停放等社会问题。滴滴出行由于运行模式不同,其平台的专业性程度和社会性程度也不同,其中滴滴专车由专职司机组成,隶属于专业租赁公司,其社会性程度低于顺风车和快车,平台的中介性最高。分享经济下平台是枢纽,处于交易运行的核心,供需双方聚集在平台上,根据平台的规则进行交易。交易中心型模式下平台的集合作用和控制交易行为的能力很强。平台的中介性越强,其所享有的信息优势越大,作为交易规则的执行者,控制交易管道使得平台具有巨大的执行能力。“网络运输业与传统车行的差异在于其创造利润的空间不再垄断媒合资讯,而是以低成本同时给予供给者和需求者更快速更方便的媒合服务,且因拥有强大的资讯管理、分析技术,无论是对于车辆、司机或乘客资讯,都更易于进行完整的管理和检视”。在交易中心型模式下,为应对市场失灵,政府的直接监管显得非常重要。政府应尽最大限度鼓励行业进行自我规制,但是平台作为企业,其逐利的本质使得第三方平台行为并不总是切合更为广泛的社会公共利益,甚至有时平台的利益与公共利益相悖,进而产生反竞争的行为,因此,必要的政府干预或者监管依旧是有必要的。虽然平台有动力提供高水平和安全的服务,但是基于财务方面的考虑,保持足够的平台规模和压力也许反作用于消费者保护。“在这个体系中,最终的权力掌握在投资者和管理层手中,而工程师和管理人员则负责算法和操控”。平台的自我监管失灵证明政府规制的必要性。作为市场的主体并无主动公开信息的意愿,但从公共利益考虑,交易信息需要向政府或者监管者公开。政府的介入可以提高分享经济的可得性和透明度,处于社会劣势的消费者可以平等地获得服务,同时限制其外部性所产生的不良后果。

(二)用户匹配型模式

滴滴出行的运营模式很多,其中顺风车和快车司机专兼职皆有,灵活性和社会性程度高,平台借助网络技术,将线下的出行供给和需求整合到线上平台,进行实时匹配,降低了交易成本,平台承担一定的安全责任,其中介性程度也很高。兼具平台中介性和社会性的用户匹配型模式更接近理想中的分享经济组织:一方面,平台充分利用了剩余资源,提高了资源使用效率,没有新创造资源和再次产生资源的剩余;另一方面,企业运营的数字平台通过技术匹配供需双方,提高了交易效率,降低了匹配成本。用户匹配型分享经济中,参与者众多且社会性强意味着巨大的监管成本,无论是专业技术还是经济成本,平台都更具优势。平台所具有的扩大消费者的选择范围以及可以影响交易行为的优势地位使得平台规制更容易获得成功,因此,在规制方式的选择中,强调首先利用平台自我规制,因为企业更容易感知市场,如果平台规制富有成效,国家无须介入。政府由直接管理改变为间接管理,其作用在于刺激平台产生更强的内生的监管动力。政府可以发挥充分的控制功能,确保平台遵守规则的代价小于其违规行为的获益。政府鼓励平台利用专业、信息优势开展规制,建立规制制度,能够发现问题并及时修正。平台规制也存在着不足,如过于关注企业利益,可能产生反不正当竞争的行为,因监管不力难以满足法定目标,侵害第三人权利。平台利用技术壁垒排斥或者妨碍规制目标的实现,因此政府的介入不可避免。当自我规制的利益大于成本时,自我规制创造的是双赢局面,自我规制将会自行发展。反之,将抑制企业进行自我规制。数字化共享经济的激励因素将促进市场参与主体的信息传递,保持一定水平的消费者保护,因为他们依赖于信任和声誉。企业在促进经济增长和保护消费者利益方面,具有极大的激励因素,但是在遵守劳动法或者税收法方面的激励因素则显得较弱。因此,明智的合作管制方案应当考量不同的激励因素及其作用,当激励因素足够强时,政府可以采取较为宽松的管制。但是当针对企业的激励因素较弱,甚至失灵时,政府的监管必须加强。

(三)用户赋权型模式和用户连接型模式

主要交易二手物品的平台闲鱼的运营模式属于用户赋权型,用户可以在闲鱼平台上展示自己想要售卖的物品,或者搜索喜欢的二手商品联系卖家协商达成交易。平台对用户赋权,个人成为卖家,让原本没有机会达成的交易得以实现,其社会性程度比较高,但是平台的功能作用有限,中介性不高,因此其中出现的产品质量问题,甚至危险品销售都是需要监管的重点。作为短视频分享社区的快手的运营属于用户连接型模式,用户之间通过创造内容和分享内容进行互动,平台的社会性很高,但是平台的作用主要是展示和连接,中介性程度很低。由于平台的介入程度不高、对内容的审核程度不够,导致违规、不良视频传播。相较于交易中心型和用户匹配型,用户连接型和用户赋权型模式中,平台的中介性程度低, 平台的规制能力有限,需要利用其社会性的特点,强化用户的自我规制。

传统经济中主要是企业组织生产并提供产品,生产者组织化程度较高,而作为消费者则主要是分散的顾客,组织化程度较低。分享经济下则发生颠覆性变化,经营者的组织解散,高度组织化的公司在逐渐消退。相反,网络平台提高了消费者和用户组织化的程度。“开放平台+朋友圈”将原本不相识的消费者和生产者聚合在一起,通过用户交流和互相关注,从个人的人际关系链出发,把线下产品和服务延展到分享平台上,形成“众筹”和“分享”相结合的社交式和行业式分享经济模式。平台参与者组成的豆瓣小组、QQ群、论坛、微群等网络组织的自治也是自我规制的一种形式,其中部分由平台公司建立并促成其有效运行。例如,新浪微博的“社区委员会”制度和淘宝的“大众评审”制度对于交易纠纷、卖家违规行为进行中立性裁判。对于网络平台用户的组织形式和运行方式,政府应根据不同平台的类型设置有针对性和可操作性的要求和指南,采取积极引导和鼓励的措施,建立平台用户的组织,提高平台用户的自治能力。

无论是哪种模式,合作规制有利于充分发挥政府、平台和用户各自的优势,最有可能实现公私利益一致和兼容的情况,最大限度提高监管效果。同时,合作监管机制形成相互制衡,加之经营者的非组织化,也在某种程度上降低了政府规制政策被有组织的经营者俘获的可能性。

三、合作规制工具的综合运用

分享经济的发展要求整个监管体系的革新,监管方式必然随之发生变化。在选择不同的规制工具时,需要衡量规制目标与不同主体的利益之间的契合度,以及与其规制能力之间的匹配度。

(一)市场准入模式改革

除了宏观产业准入政策之外,经营准入及其行政许可作为普遍使用的政府干预方式广泛应用于传统经济监管措施中。我国《行政许可法》第12、13条规定了设置行政许可和不需要设置行政许可的情形就是对于市场准入制度的一般性规定。分享经济对于传统上以行政许可为主要形式的市场准入制度至少产生两方面的冲击:第一,双重乃至多重行政许可的消解;第二,政府和平台在市场准入中协同合作。“风险达到可能影响不特定多数人的安全时,公共安全的标准可以为行政许可的设定提供正当性支撑”。根据调查,对于分享经济,受到关注最高的问题是安全问题。以出租车行业为例,存在出租公司经营资格许可、出租车辆的运营许可、司机的客运许可三重行政许可。现行《道路运输条例》第8条规定了出租车公司的经营许可、第9条规定了驾驶员的客运许可。2014年交通运输部《出租汽车经营管理规定》第8条规定了出租汽车经营许可条件。整合《道路运输条例》和《出租汽车经营管理规定》中规定的出租车经营许可条件,其核心要件包括:车辆、驾驶员、制度。第一个条件是车辆,有三个要素与经营有关,一是车辆权属,二是车辆质量和安全状况,三是车辆提供服务的可能性。车辆所有权是归属于出租车公司还是私人并不必然影响公共安全,事实上,有些城市也存在私人所有的出租车。当然作为上路行驶的车辆,无论是出租车还是私家车,都必须经过车辆检验等法定审核程序以确保安全,这种针对车况和安全的检测与车辆所有权无关。滴滴公司等互联网平台公司虽然并不拥有车辆的所有权,但是通过和个人车主签署协议享有车辆的调配权。前文《道路运输条例》第8条、《出租汽车经营管理规定》第8条中的“有”,并不必然解释为享有车辆所有权,即不排斥享有使用权。第二个条件是制度。无论是出租车公司还是网络平台公司都可以通过完善安全管理制度,提高安全保障。另外,专车领域普遍采用的第三者责任保险制度在很大程度上降低风险。投保人并不限于出租车公司,网络平台公司也可以组织投保。2014年加州公用事业委员会在修正的保险责任规定中将网络运输服务分为三个阶段:APP开启等待媒合阶段、媒合成功前往接客阶段、乘客位于车内直到安全抵达目的地离开车辆阶段。根据不同阶段设置不同的投保责任,并需要将保险资讯公告于APP和业者网站上。其他出租车经营行政许可条件中,如经营场所、经营制度、停车场地是作为出租车公司经营目的而存在的,并不是保障乘客安全的必要条件。另外需要注意的是,《道路运输条例》作为位阶较高的行政法规,其中并没有规定经营场所、经营制度、停车场地,《出租汽车经营管理规定》是部门规章,从法律效力上低于行政法规,超出上位法增设许可条件,其效力可疑。退一步说,作为平台公司仍然可以满足上述条件,一般的平台公司都有经营场所、制定了经营制度,至于停车场地,并非必要条件,即使是出租车司机,也不经常将车辆停在出租车公司的场地中,而是放在自家附近,这种做法和私家车主是一样的。

对比出租车经营许可中的各项条件,滴滴专车等平台公司和出租车公司最大的区别在于驾驶员资格许可。出租车公司的驾驶员除了机动车驾驶证之外,还需要具备道路运输行业的资格。2019年交通部修订《道路运输从业人员管理规定》,其中明确提出经营性道路旅客运输驾驶员应当符合下列条件:1. 取得相应的机动车驾驶证1年以上;2.年龄不超过60周岁;3. 3年内无重大以上交通责任事故;4. 掌握相关道路旅客运输法规、机动车维修和旅客急救基本知识;5.经考试合格,取得相应的从业资格证件。其中前三个条件,作为准入条件并非必须设定许可才能实现。掌握相关道路旅客运输法规、机动车维修和旅客急救基本知识,既可以通过设定资格考试证明,也可以通过日常培训实现。而且这些知识和技能需要经常更新,并非通过了考试就可以一劳永逸,仍然需要不断通过培训提高水平。由此可见,乘客安全的保障并非必须通过多重许可才能实现。因此,目前实行的经营许可和从业人员的双重许可并存的必要性值得怀疑。互联网具有天然的平等性,分享经济下专业人员和非专业人员之间的界限在分享经济中不断消融。所谓专业和非专业之间的界限越来越模糊、弱化。

分享经济下降低个人进入市场的门槛,扩大经营者的范围,不意味着完全取消准入制度。对于某些涉及公共安全、公共利益的领域仍然需要设置必要的准入条件和审核机制,将双重乃至多重政府行政许可变革为单层政府许可,将其他依赖多种审批实现的目标转化为培训或者事中、事后监管措施来保障,从而适应弱化事前行政审批,强化事中、事后监管措施的模式变革。减少行政许可层次和类型,弱化事前审批,将行政许可与培训、监管等多种方式相结合,适应分享经济的趋势。同时,应注意到分享经济形态多样,不同行业和运营模式差异很大,因此,建立多少层次的许可类型、政府和平台审核责任如何划分,并不能一概而论。对于产品质量要求高、风险较大的行业,政府及其主管部门的许可和监管非但不能减弱,反而需要加强。例如,“回家吃饭”等餐饮类分享经济在产品和服务质量上的风险高于网络约租车等交通类服务。目前政府的监管较弱,只依赖平台公司进行的身份审核和健康审核是不够的。从事餐饮服务的个人也需要取得食品生产经营许可,不过其标准可以不同于餐饮企业。总之,政府需要根据不同类型的分享经济进行风险评估来确定采用哪种市场准入形式,风险程度越高,准入制度越严格,相反,则可以实行宽松的市场准入。减少行政许可层次,淡化行政审批,并非虚化监管,必要的从业标准仍是确保服务质量的重要条件之一。

(二)  产品和服务标准的制定和审核

分享经济的发展对于传统的标准体系形成冲击。一些新兴产品和服务类型的标准处于空白。企业各自为政制定标准,不能充分体现公共服务的性质,更无法保障公共利益和服务的品质。标准的制定应当由政府、行业和企业合作完成。政府制定最低标准,平台公司可以根据情况制定不低于国家标准的企业标准,作为市场竞争的优势。传统上由政府独立设置标准并作出许可,改变为政府确定基本标准,平台负责审核,政府和平台合作完成从业资格的审核。虽然政府要求平台企业应建立相应规则,严格落实网络主体资格审查,保护消费者合法权益,积极协助政府监督执法和消费者维权,但是在实践中,一方面,平台基于趋利性的特征,往往忽视甚至故意放松审核,造成滥竽充数的现象。另一方面,平台采取的智能技术有时难以有效识别复杂信息,从而造成错漏。由于信息共享机制不足,一些重要的资质审核无法自动进行。政府采取行政检查等常态监督方式仍然非常必要,但是需要顺应分享经济的特点作出必要的改变。

(三)“信息+信用”规制工具的融通适用

分享经济存在的基础在于信息聚集,信息作为规制手段具有天然优势,成本低、非强制性、灵活多样等优点使其成为新型风险规制方式。制定信息标准、信息强制报告、信息披露和信息沟通、分享等信息规制方式,和行政许可直接规制手段相比,对私权的干预力度弱,将交易决策权交给市场主体,可以有效整合公权力和市场的力量。在众多规制工具中,这是一种市场友好型规制工具。较之行政执法等事后规制方式,信息规制工具是事前规制,其成本低,预防效果明显。但是,大部分的交易普遍存在信息不对称问题,正是由于信息不对称导致“逆向选择”,甚至出现劣币驱逐良币的现象。在传统市场中,信息不对称问题主要由政府监管解决。互联网带来的信息革命使得运用技术手段降低信息不对称成为可能。平台为了吸引更多的用户参与,具有提供信息的动力。平台的信息优势使其可以发挥强大的监管功能。一方面,平台公司对交易双方的信息和各种交易记录都可以及时掌握,并根据自己制定的规则对违规行为进行惩戒。这种结构既保证了平台的生存,也能对交易秩序进行自律监管。另一方面,平台建立的声誉评价机制确保在平台上交易的主体能够互相监督。我们必须注意到陌生人之间的信赖与互联网信息技术的结合是分享经济得以产生和发展的前提。碎片化的市场加大了信息不对称的情况,增加了单一主体信息规制的难度,降低了信息规制工具的效果。因此,分享经济的规制方式应以降低信息不对称为目标,完善以信息工具为核心,在政府、平台和用户等不同规制体系中实现融通,促使信息规制工具综合发挥作用,实现规制效果的最大化。

1. 交易过程的信息控制

传统经济模式下,由于技术、资源所限,政府不可能对交易过程进行紧密的跟踪和控制。这种情况在分享经济模式下得到极大的改善。信息收集、传输等技术、互联网和智能手机的普及使得全程监控交易过程成为可能。在交易过程中,交易标的是最大的信息问题,买方需要了解标的的质量状况和所有权状况。从理论上说,这可以通过采用信息工具得到解决。例如,常见于食品药品领域的产品追溯制度,通过电子码等技术,可以追溯其生产、流通等信息。通过信息平台建立的交易过程的追溯及跟踪系统可以有效提高监管效果。例如,滴滴专车平台可以记载车辆行驶的路线、个人行程,乘客可以借此对服务进行实时跟踪,提高交易过程的透明度、安全性和可控性。电子地图及导航在服务提供者和消费者之间实现平台“双面”兼容的功能,服务双方可以同时基于平台获得同样的交通状况、路线选择等信息,极大减少服务双方信息不对称的情况。对交易的控制程度决定平台规制方式的效果,但是也会出现平台为规避责任,扩大过度索取消费者信息的倾向,因此政府需要根据不同行业的特点和交易流程,制定统一的交易过程信息收集和监控标准,既满足监管需要,又对用户信息进行保护。

2. 信息的强制报告

信息强制报告可以分为两种情况,一个是平台公司需要依法向政府监管部门报告公司经营状况, 以达到监管目标。例如,美国加州公用事业委员会规定提供交通服务的平台公司需要向公用事业委员会提供以下记录和报告,包括:(1)如何避免客运服务对残障人士不友好的措施;(2)旗下提供服务车辆的资料;(3)按邮政区号分区之载客服务记录;(4)驾驶完成司机训练课程统计数据;(5)驾驶工作时数及开车里程数统计;(6)无障碍车辆数;(7)司机异常状况及问题报告;(8)执行禁止吸毒与酗酒政策情况;(9)19项车辆检查项目情况。另一个是专车司机需要依照平台公司的要求向其报告基本状况,以便平台对于交易进行监控。

3. 信息披露、分享与声誉评价

信息披露和分享则是通过增加信息沟通的便利性,向社会公开信息或者在利害相关人之间分享信息,从而降低信息不对称性。分享经济使得政府、消费者之间的信息交流和分享成为可能,平台使得用户评价更加直观和易得。用户和供应者都可以通过对方的交易记录和评价了解对方的信誉,尤其对于消费者,政府的信息、平台的评分等级以及其他用户的评价成为非常重要的参考依据,通过平台实现的更强的信用激励。消费者权益保障措施更是分享经济监管的重点。平台获得用户的基础能力是消费者保护,因此,平台有动机提高服务质量以吸引消费者,但是如果让平台享有真实信息披露的主动权,在没有合适的制度约束和利益激励之下,平台基于成本、竞争等利益考虑,可能不愿意主动披露信息,甚至制造虚假信誉记录。信用评价和反馈系统武装了消费者。信息披露和分享可以分为强制型和自愿型。政府需要根据分享经济不同的行业特点,界定平台需要报告或者揭示哪些生产和交易环节的信息,明确经营者和平台公司需要提供的信息类型和内容,为社会、第三方、政府监管部门的监督提供条件。政府要求经营者和平台揭示的信息,越是关键环节的信息,越易于被社会监督和验证,越能对保护消费者起到促进作用。除了政府可以通过法律规则确定强制报告、披露和分享的信息之外,为了充分调动分享经济参与者的内生动力,分享经济的参与者可以自愿披露更加充分的信息,并且通过价格机制或者更有力市场地位的获得等方式,激励信息优势方披露更多的信息,促使交易双方获得更充分的信息。例如,专车司机除了必须满足政府和平台强制要求披露的车辆品牌、车牌照、驾照、姓名、照片等信息之外,可以自愿披露驾龄、职业、学历等更多信息。通过塑造更加透明的市场竞争环境,从而实现更加公平的市场竞争。

政府通过披露、传达特定信息以达到规制目的由来已久。传统市场条件下政府、企业、消费者之间的信息缺乏沟通。消费者主要依靠经营者一方提供的信息作出消费判断。经营者基于自身利益考虑,主动提供的信息往往是对其有利的,乃至过度放大这种信息,减少、甚至屏蔽不利信息。信息技术解决了传统规制没有解决的问题:更多的产品和服务经营者,消费者可以更便捷地发现生产者和服务者,降低检索成本;将更大范围的信息提供给消费者,聚合更多消费者。信息披露和分享意在弥合不同主体之间的信息鸿沟,帮助购买者与销售者在获知更多相关信息后进行选择,从而打通信息披露与声誉体系之间的联系,为构建市场化信用机制提供条件。我国《消费者权益保护法》第19条规定:“经营者应当向消费者提供有关商品或者服务的真实信息,不得作引人误解的虚假宣传。”上述 《消费者权益保护法》强调的是信息真实性,但是没有明确哪些信息需要强制披露。“在消费者和安全监管领域中,评分与评论系统是大部分平台的基本特征。声誉机制可以抑制和清除有欺诈性的用户”。强制要求经营者提供信息是监管者对交易进行规制的主要信息工具,可以直接为受到不充分信息影响的消费者带来福利收益。但是,我们必须注意到,社会的过度反应,以及制度实施的寻租和腐败都有可能成为公示的副产品,因此,必须审慎考量并明确规定哪些信息需要以什么方式在哪里进行披露。强制披露的信息只有在公众能够有效理解被披露的信息时,或者可以以信息为依据进行选择,相信信息与选择之间具有实质的关联性时,披露才可能起作用。经常发生的情况是政策制定者或者监管者认为某种特定信息对于购买者应该很重要,但事实上并非如此。尽管公权力机关对违法行为的信息公示的作用明显,但如果不能以简单、富有成效的方法将信息传递给消费者,披露也不会发生作用。政府应建立统一的信息发布窗口或者要求平台公司设置专门的栏目揭示强制披露的信息,提高社会主体获得和处理信息的效率,使得强制披露信息产生强大的社会压力,调动社会监督的力量。针对供应商试图通过制造虚假交易或者伪装成消费者进行评价来提高用户评价等级的情况,平台可以通过复杂的算法揭示这种舞弊行为。事实上,现实中并不存在完美的预防舞弊的系统,因此外部监督显得很重要。分享经济下的信息交流机制降低了信息的不对称。监管者收集消费者不易获得、不易直接观察的信息便很重要。同时,合理的信息揭示将降低规制俘获的可能性。信息揭示和分享不仅为社会监督提供平台,也将直观体现政府及其相关部门的监督效力,减少相关部门不作为的可能性。如行政处罚等信息能够被永久固定并在一定范围充分流动,可以有效、大范围地降低市场主体的信誉,经由媒体传播、其综合作用被放大,提高监管的社会效果。政府各部门的行政处罚等信息通报给平台并在固定栏目进行公示后,将与消费者评价相结合,直接转化为面向经营者的综合评价体系,约束潜在违法者,从而发挥“无形之手”的作用。

(四)责任保险的普遍引入

完美的规制是不存在的,因规制失效导致的侵权事件无法被杜绝。前文论及的事前或事中规制方式的主要目的在于预防,事后的补救性措施对于保护受害者也很重要,否则很容易造成市场混乱和消费者权益损害。引入责任保险对于分享经济具有必然性。首先,分享经济尚处于发展中,技术所带来的不确定因素多,因此产生损害的可能性难以判断。其次,个人经营者分散,承担责任的能力弱,风险系数高。再次,消费者维权途径缺失,权益受到侵害时,维权成本高。责任保险自带的风险分配机制与激励、约束机制和分享经济相互契合,对消费者保护可以起到底线保障的作用。通过责任保险, 将可能于未来发生的损害分散于所有的投保人,实现风险的分配。这个过程不仅完成了向受害人的赔付,在一定程度上可以实现对违法动机的抑制,促使保险公司加入监督队伍。通过法律强制将责任保险嵌入分享经济,使得政府监管与契约自治结合起来,将巨大的责任风险分摊于所有参与者身上,对分享经济经营者责任能力不足形成有效弥补。同时,参与者众多又降低了单个成本。有些国家和地区开始探索责任保险机制在分享经济中的应用。欧盟破除行业准入壁垒,确立安全和质量标准。通过全面贯彻《欧盟服务业指令》,打破各国设置的行业准入壁垒、简化行政手续。同时借助监管平台条例指引,鼓励分享经济保险的发展,为分享经济确立最低限度的安全和质量标准,促使消费者放心参与 P2P分享活动。我国滴滴专车投保的第三者责任险,为乘客提供保障,有助于消除陌生人之间的安全顾虑。我国政府应根据不同行业风险发生的概率、责任能力等参考系,在餐饮、交通等领域推行强制责任保险,鼓励其他行业开展责任保险。

(五)其他行政方式的综合应用

无论是协同监管还是创新监管方式都不意味着政府责任的虚无,更不意味着政府将监管责任转嫁给平台公司。政府更不应放弃行政监督、消费者权益保障等职责。政府通过多种方式鼓励和促使平台公司履行审核、检查和监督责任。同时,政府相关主管部门也应创新行政方式,对于平台和用户的经营行为进行监督。若平台公司疏于履行审核责任,除了依据《民法典》确定其民事责任之外,政府可以综合运用罚款、暂停平台运行,甚至关闭平台等方式进行惩治。无论何种经济模式,平台、个人均需依法纳税。政府应建立制度明确平台会员注册的同时完成行政注册,登记成为纳税人,并将平台的信息系统与税务部门的信息系统对接,保证税收信息的共享。澳大利亚税务办公室已经发布信息称,现行税收法律同样可以适用于分享经济,认为从分享经济中取得的收入可以作为个人所得计税,而不考虑是否有经营行为。此外,参与者可以被视为经营者。例如将专车视为出租车,根据运行时间等确定税费及其税率,平台可以代缴税款。此外政府对于公共服务中的价格规制等手段仍然有效。对于交通等公共服务领域,政府仍然需要对于价格进行必要的控制,应对分享经济的变革在于政府指导价格的设定方式和标准应随之变化。

结语

随着分享经济的发展,许多国家对待分享经济的态度从观望变为明确支持。2014年美国有17个城市议会和4个州通过了合法化专车的法规,到2015年8月,拥有合法化专车的城市与州扩大至54 个。澳大利亚新南威尔士州宣布将通过法律途径使Airbnb等分享经济行业合法化。韩国政府对分享经济企业实施政府认证程序,并对有突出贡献的企业给予资金支持。我国分享经济的发展迅速,作为新经济形式,将其匡进既存的法律制度体系中,会导致新经济模式窒息而死。但若放任不管,必然引发市场危机。对分享经济的监管,必须充分考虑分享经济的特点和发展规律,平衡兼顾不同的利益。研究分享经济法律原则和制度,分类进行制度化探索很有必要。根据分享经济的不同类型,分析公私利益之间的一致性及其冲突程度,对市场参与主体与政府公共目标的一致性和分歧性进行具体判断,并根据平台、政府、参与者的专业能力、信息资源、监管手段等因素在自我规制、合作规制或者政府全面规制之间进行选择。从法律上明晰政府监管和平台监管的边界,明确平台的管理责任及其监管权力来源和依据。互联网平台作为企业主体,在对平台经营者进行监管时,主要依据是平台规则和契约,进一步明确平台形成的治理规则的法律效力。改变不同监管之间相互割裂的现象,构建用户自我规制、平台规制与政府监管相互衔接、相互合作的融通型合作规制体系和运行机制。在规制方式的选择上,应综合考量各种规制工具的优劣,摒弃传统管理方式,尽可能扩大信息工具、责任保险等适应并更加符合分享经济内生逻辑的监管方式,促使不同的规制方式综合发挥作用,以更有效地实现规制目标。


 
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